垂直管理只是权宜之计，真正解决部门管理与地方管理之间，即“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限

　　当下我国的改革已经进入深水区，几乎都牵涉到中央与地方关系的层面。中央政令难以贯彻、地方保护主义盛行，已经影响到法律的实施和中央的权威。地方保护主义往往以放宽中央法律、政策底线谋求地方利益，从而贯彻执行中央的法律、政令不力，甚至上有政策、下有对策；有令不行、有禁不止；无视上令、公然违法等现象屡见不鲜。

　　为保障政令畅通，破除地方保护，提高行政效率，实行垂直管理就成为惯性选择。但效果如何呢？

　　垂直管理的弊端，部门与地方政府须明确责任

　　强化部门垂直管理可以有效避免地方政府的干扰，保证“上传下达、政令畅通”，同时有利于资源配置。但也存在潜在的弊端：容易强化部门利益，滋生腐败；架空地方管理；造成条块分割，部门职能交叉，以及相互掣肘的管理体制弊端。

　　拿环保来说，国家环保总局组建的五大区域督查中心在内的11个执法监督派出机构面临着一系列的现实困境。环保总局的督查中心和地方政府环保部门的职能出现重叠。从处理跨流域跨区域污染事件这个角度讲，环保总局设立督查中心是有必要的，因为这样的跨流域的事项本来就该中央管。但中央和地方的事权要划分清晰，否则职权就会出现混乱，就会出现扯皮和效率低下。环保督查中心不能越俎代庖，干涉地方环保部门职责范围内的事情。严格执法，强化督查与问责，明确执法责任以及各级地方政府和各类社会主体的环境保护责任。只有这样，才能加强环境执法监管的权威性、统一性。

　　央、地事权的合理划分是制度化解决的途径

　　在我们看来，中央针对地方执行力弱化的问题设立督查中心，是权宜之计。虽然能起到一定的作用，也很必需，但不是长远的体制安排。中央对地方某些问题上失控，根本是由央、地事权不清造成的。

　　督查只能解决已经出现的问题，要彻底治理问题应该在规划、审查、批准直至监督检查上进行协调。地方区域内的问题还是交给地方自治，用客观的指标来考察地方官员。跨区域的问题就由跨区域的上一级主管部门来协调。

　　解决部门管理与地方管理之间，即“条块”之间的矛盾，理顺中央和地方的关系，长久之计在于通过立法的形式合理划分中央和地方之间的职责权限。法律可以采取列举法原则，明确哪些是中央政府专属职责，哪些是地方政府专属职责，哪些是中央政府和地方政府共享职责，避免出现“双重管理”等责任不明的现象。

　　在明确事权的基础上，按照人权、事权和财权相统一原则，授予地方政府相应的履行职责的人权、事权和财权，避免出现“中央点菜、地方埋单”和基层政府“财政空转、负债运行”等权力与责任相脱节的现象。（作者单位：中央民族大学法学院）

　　《人民论坛》 ( 2007年第5期 )
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